國網(wǎng)內(nèi)蒙古東部電力有限公司霍林郭勒市分公司 葛琦 李玉龍

能源是國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基石，能源安全是國家安全的重要組成部分。當(dāng)前，全球能源格局正經(jīng)歷深刻變革，“雙碳”目標(biāo)推動下的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型成為各國共識，我國能源發(fā)展進(jìn)入綠色低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期。在此背景下，《中華人民共和國能源法》（以下簡稱“能源法”）作為規(guī)范能源開發(fā)、利用、管理的基礎(chǔ)性法律，其制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐效能直接關(guān)系到新型能源體系建設(shè)的進(jìn)程。

本文以能源法為制度框架，以內(nèi)蒙古東部地區(qū)新能源發(fā)展實(shí)踐為研究對象，分析國網(wǎng)蒙東電力依托地區(qū)風(fēng)、光資源優(yōu)勢，在能源法“因地制宜”“優(yōu)先開發(fā)”等原則指導(dǎo)下，通過跨省跨區(qū)消納、特高壓外送、綠電交易等破解消納瓶頸生動實(shí)踐，探討能源法在新型能源體系、新型電力系統(tǒng)及全國統(tǒng)一能源市場建設(shè)中的支撐作用，分析當(dāng)前存在的問題，提出完善制度建議，為新型能源體系建設(shè)提供實(shí)踐樣本與法治路徑。

宏觀背景：全球能源轉(zhuǎn)型與國家能源戰(zhàn)略的法治需求

（一）全球能源格局變革中的中國定位

我國作為全球最大能源生產(chǎn)國與消費(fèi)國，能源發(fā)展既面臨“雙碳”目標(biāo)的硬約束，也承擔(dān)著保障能源安全與推動全球氣候治理的雙重責(zé)任。能源法需回應(yīng)三大核心命題：一是如何通過制度設(shè)計(jì)平衡能源安全與低碳轉(zhuǎn)型；二是如何規(guī)范新能源開發(fā)利用，推動能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化；三是如何協(xié)調(diào)國內(nèi)能源市場與全球能源治理，提升國際競爭力。

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（二）國家能源戰(zhàn)略的法治邏輯

我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確將新能源定位為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。國家能源戰(zhàn)略的實(shí)施需要以下法治保障：

1.安全優(yōu)先：通過能源法確立能源安全保障制度，規(guī)范油氣儲備、煤炭兜底、電力系統(tǒng)穩(wěn)定等機(jī)制，防范能源供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。

2.綠色轉(zhuǎn)型：以法律形式確立新能源開發(fā)的優(yōu)先地位，明確風(fēng)光電等可再生能源的規(guī)劃目標(biāo)、消納責(zé)任與激勵措施。

3.創(chuàng)新驅(qū)動：通過知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、技術(shù)研發(fā)補(bǔ)貼等制度，推動新能源技術(shù)突破與產(chǎn)業(yè)升級。

4.市場協(xié)同：構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的能源市場，打破區(qū)域壁壘，促進(jìn)能源要素自由流動。

能源法制度框架：新型能源體系建設(shè)的基礎(chǔ)支撐

新型能源體系以可再生能源為主體，以新型電力系統(tǒng)為核心，以全國統(tǒng)一能源市場為紐帶，其建設(shè)依賴于能源法構(gòu)建的系統(tǒng)性制度支撐。從能源法及現(xiàn)行配套法規(guī)來看，制度框架主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）規(guī)劃引領(lǐng)制度：錨定能源發(fā)展方向

能源法通過確立“全國統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)”的規(guī)劃制度，為新能源開發(fā)提供方向指引。以蒙東地區(qū)為例，依據(jù)國家“十四五”可再生能源相關(guān)規(guī)劃，該區(qū)域被納入“沙戈荒”地區(qū)大型風(fēng)光基地建設(shè)范疇，成為內(nèi)蒙古新能源開發(fā)及外送的重要承載區(qū)。規(guī)劃制度的實(shí)踐價值在于：一是避免新能源開發(fā)“無序擴(kuò)張”，如蒙東地區(qū)通過“風(fēng)光火儲一體化”規(guī)劃，統(tǒng)籌風(fēng)電、光伏與煤電調(diào)峰資源，實(shí)現(xiàn)能源系統(tǒng)整體優(yōu)化；二是協(xié)調(diào)能源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)，規(guī)劃中明確生態(tài)紅線避讓制度，平衡新能源發(fā)展與生態(tài)安全。

（二）市場激勵制度：激活新能源發(fā)展動力

能源法通過價格機(jī)制、補(bǔ)貼政策與市場交易制度，為新能源創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。

1.電價機(jī)制：實(shí)行風(fēng)電、光伏標(biāo)桿上網(wǎng)電價向市場化交易過渡，蒙東地區(qū)2024年風(fēng)光電市場化交易電量占比將近60%，通過“中長期交易+現(xiàn)貨市場”組合，破解“棄風(fēng)棄光”難題。

2.消納保障：可再生能源電力消納保障機(jī)制明確各省消納責(zé)任權(quán)重，蒙東依托“外送通道+本地消納”雙路徑，2024年風(fēng)光電利用率提升至96%。

3.投資激勵：通過綠證交易、碳市場銜接等制度，降低新能源項(xiàng)目融資成本，2024年蒙東地區(qū)風(fēng)光電項(xiàng)目平均融資利率較傳統(tǒng)能源低1.2個百分點(diǎn)。

（三）系統(tǒng)保障制度：支撐新型電力系統(tǒng)建設(shè)

新型電力系統(tǒng)以“源網(wǎng)荷儲”協(xié)同為核心，能源法通過電網(wǎng)建設(shè)、儲能配套與調(diào)度機(jī)制等制度提供保障：

1.電網(wǎng)互聯(lián)：《中華人民共和國電力法》（以下簡稱“電力法”）強(qiáng)調(diào)“跨省跨區(qū)輸電通道優(yōu)先保障可再生能源消納”。截至2024年年底，國網(wǎng)蒙東電力已建成“錫林郭勒盟-泰州”“扎魯特-青州”等特高壓通道，外送能力達(dá)4870萬千瓦，其中新能源外送占比58%。

2.儲能強(qiáng)制配建：《內(nèi)蒙古自治區(qū)支持新型儲能發(fā)展的若干政策(2022-2025年)》要求，新能源項(xiàng)目按比例配套儲能設(shè)施，蒙東地區(qū)保障性并網(wǎng)的風(fēng)光電項(xiàng)目，需按不低于裝機(jī)容量15%、時長2小時的標(biāo)準(zhǔn)配置儲能裝置，提升電力系統(tǒng)靈活性。

3.調(diào)度優(yōu)先：確立可再生能源發(fā)電“優(yōu)先上網(wǎng)”原則，蒙東電網(wǎng)2024年風(fēng)光電優(yōu)先調(diào)度率達(dá)100%，保障清潔能源全額消納。

（四）監(jiān)管協(xié)調(diào)制度：維護(hù)能源市場秩序

能源法通過構(gòu)建“統(tǒng)一監(jiān)管、分級負(fù)責(zé)”的監(jiān)管體系，規(guī)范市場行為與政府干預(yù)。國家能源局東北監(jiān)管局針對蒙東地區(qū)開展新能源項(xiàng)目合規(guī)性檢查、電價執(zhí)行監(jiān)督等工作，2023年查處違規(guī)并網(wǎng)項(xiàng)目12個，維護(hù)了市場公平。同時，通過生態(tài)環(huán)境監(jiān)管與能源監(jiān)管協(xié)同，蒙東地區(qū)建立新能源項(xiàng)目“環(huán)評—驗(yàn)收—運(yùn)維”全周期生態(tài)監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)綠色開發(fā)。

蒙東實(shí)踐：國網(wǎng)蒙東電力的關(guān)鍵舉措與成效

在蒙東地區(qū)新能源發(fā)展進(jìn)程中，國網(wǎng)蒙東電力扮演著至關(guān)重要的角色。在能源法制度框架下，國網(wǎng)蒙東電力為蒙東地區(qū)新能源高效開發(fā)、輸送、消納以及產(chǎn)業(yè)協(xié)同提供了全方位支撐。

（一）強(qiáng)化電網(wǎng)建設(shè)，暢通能源輸送脈絡(luò)

國網(wǎng)蒙東電力全力投身于特高壓及配套電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目，積極推動張北—勝利、庫布齊北—雄安南特高壓工程建設(shè)，并深入開展赤峰—錫林郭勒盟—北京多端柔直方案的研究工作。努力構(gòu)建蒙東“兩縱八橫”500千伏超高壓平臺型電網(wǎng)，提升了新能源外送能力與區(qū)域互濟(jì)水平。2024年，國網(wǎng)蒙東電力與蒙東盟市政府緊密合作，成立新型電力系統(tǒng)建設(shè)專班，全年累計(jì)取得電網(wǎng)項(xiàng)目可研批復(fù)109項(xiàng)、核準(zhǔn)130項(xiàng)，新開工35千伏及以上項(xiàng)目87項(xiàng)、投產(chǎn)69項(xiàng)，為新能源接入電網(wǎng)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)保障。

（二）優(yōu)化儲能布局，提升電力調(diào)節(jié)能力

國網(wǎng)蒙東電力不斷完善儲能運(yùn)行管理體系，積極探索風(fēng)光火儲聯(lián)合優(yōu)化控制模式。2024年，蒙東電網(wǎng)新能源裝機(jī)達(dá)2919萬千瓦，占比達(dá)54.8%，新能源年累計(jì)發(fā)電量591.29億千瓦時，占總發(fā)電量35.38%。實(shí)際操作中，通過科學(xué)合理的調(diào)度安排，讓儲能設(shè)備在新能源發(fā)電高峰時段儲存多余電能，在發(fā)電低谷或用電高峰時段釋放電能，有力保障了電力供應(yīng)的穩(wěn)定性。

（三）推動生態(tài)融合，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展目標(biāo)

國網(wǎng)蒙東電力開展了“百草‘箱’助生態(tài)共建”行動。以通遼市奈曼旗沙地為例，在巡檢線路區(qū)域種植老虎刺、黃柳等12種不易燃綠色植被。通過扎制草方格68畝，穩(wěn)固了沙丘，加固了桿塔基礎(chǔ)，使350畝沙區(qū)線路走廊逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣潭ㄉ城?。同時，與周邊村莊建立“安達(dá)護(hù)線聯(lián)盟”，開展“綠腰帶助農(nóng)”行動。村民參與護(hù)線工作的同時，在周邊種植經(jīng)濟(jì)作物，既增加了收入，又實(shí)現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏。

（四）助力產(chǎn)業(yè)協(xié)同，激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長活力

國網(wǎng)蒙東電力出臺全力服務(wù)新能源發(fā)展與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移“十項(xiàng)舉措”。建立重點(diǎn)項(xiàng)目保障工作機(jī)制，優(yōu)化新能源接網(wǎng)流程與時限，全力推動接網(wǎng)工程加快核準(zhǔn)與建設(shè)。2023年，高效服務(wù)六類市場化項(xiàng)目接網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)39個市場化項(xiàng)目611萬千瓦負(fù)荷、1180萬千瓦新能源就地平衡消納。在推動通遼綠電鋁示范項(xiàng)目建設(shè)投產(chǎn)過程中，加大綠電交易力度，使電解鋁使用綠電占比超80%。2024年，國網(wǎng)蒙東電力積極落實(shí)相關(guān)舉措，全年新能源項(xiàng)目接網(wǎng)849萬千瓦，為新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入了強(qiáng)大動力。

三大體系建設(shè)中能源法的實(shí)踐效能與挑戰(zhàn)

（一）新型能源體系：從“替代補(bǔ)充”到“主體支撐”

能源法通過確立可再生能源主體地位，推動蒙東能源體系向“風(fēng)光為主、多能互補(bǔ)”轉(zhuǎn)型。實(shí)踐中仍面臨挑戰(zhàn)：一是儲能技術(shù)成本高，蒙東儲能項(xiàng)目度電成本約0.3元，依賴財(cái)政補(bǔ)貼可持續(xù)性不足；二是多能互補(bǔ)機(jī)制不健全，風(fēng)光電與煤電、抽水蓄能的協(xié)同調(diào)度缺乏法律強(qiáng)制力。

需進(jìn)一步完善能源法中的“技術(shù)創(chuàng)新激勵條款”，通過稅收減免、研發(fā)補(bǔ)貼等方式降低儲能成本；同時明確“多能互補(bǔ)責(zé)任制度”，強(qiáng)制化石能源電站承擔(dān)調(diào)峰義務(wù)，保障新能源穩(wěn)定上網(wǎng)。

（二）新型電力系統(tǒng)：從“源隨荷動”到“源網(wǎng)荷儲協(xié)同”

能源法推動蒙東電力系統(tǒng)向“靈活、智能、綠色”轉(zhuǎn)型，特高壓通道建設(shè)、儲能配套等制度落地成效顯著。電網(wǎng)消納能力仍存短板：一是外送通道利用率不足，個別外送通道年利用率較低，跨省區(qū)交易壁壘尚未完全打破；二是分布式電源并網(wǎng)難，村級光伏項(xiàng)目并網(wǎng)審批流程復(fù)雜，耗時平均達(dá)3個月。

需在能源法中強(qiáng)化“跨省區(qū)電網(wǎng)統(tǒng)籌規(guī)劃”條款，明確通道容量分配規(guī)則；簡化分布式電源并網(wǎng)程序，建立“一站式”審批制度，提升系統(tǒng)接入效率。

（三）全國統(tǒng)一能源市場：從“區(qū)域分割”到“要素流動”

能源法“市場統(tǒng)一”原則推動蒙東融入全國能源市場，綠電交易、碳市場銜接等機(jī)制逐步完善。但市場壁壘仍存在：一是地方保護(hù)主義，部分省份對綠電設(shè)置“隱性門檻”，要求額外認(rèn)證；二是價格機(jī)制不完善，新能源上網(wǎng)電價較華北地區(qū)低0.05元/千瓦時，存在區(qū)域價差扭曲。

需在能源法中增設(shè)“反不正當(dāng)競爭條款”，禁止地方保護(hù)行為；建立“全國統(tǒng)一電價形成機(jī)制”，通過跨省區(qū)現(xiàn)貨市場交易平抑區(qū)域價差，促進(jìn)能源要素自由流動。

完善能源法的路徑建議：以蒙東實(shí)踐為鑒

（一）強(qiáng)化制度協(xié)同性，構(gòu)建“法律—法規(guī)—規(guī)章”閉環(huán)

針對在蒙東實(shí)踐中暴露的“多法銜接不足”問題，需加快能源法立法進(jìn)程，統(tǒng)籌可再生能源法、電力法、煤炭法修訂，形成“上位法定原則、下位法定細(xì)則”的體系。例如，明確能源法中“生態(tài)保護(hù)與能源開發(fā)協(xié)調(diào)”的原則，在各地可再生能源法實(shí)施條例中細(xì)化草原、林地開發(fā)的具體標(biāo)準(zhǔn)。

（二）突出問題導(dǎo)向，回應(yīng)實(shí)踐需求

結(jié)合蒙東經(jīng)驗(yàn)，在能源法中增設(shè)三類條款：一是“儲能成本分?jǐn)倵l款”，通過電價附加、綠證交易等方式建立全社會共擔(dān)機(jī)制；二是“跨省區(qū)利益協(xié)調(diào)條款”，明確新能源外送的收益分配規(guī)則，保障資源輸出地權(quán)益；三是“應(yīng)急保障條款”，規(guī)范極端天氣下新能源與傳統(tǒng)能源的保供責(zé)任，平衡低碳轉(zhuǎn)型與能源安全。

（三）注重區(qū)域差異，實(shí)現(xiàn)分類指導(dǎo)

能源法需兼顧不同地區(qū)資源稟賦差異，對蒙東等新能源基地給予特殊制度支持：一是設(shè)立“新能源基地建設(shè)專項(xiàng)資金”，重點(diǎn)支持蒙東儲能、電網(wǎng)項(xiàng)目；二是賦予蒙東“綠電交易試點(diǎn)權(quán)”，探索與碳市場、綠證市場的聯(lián)動機(jī)制，提升新能源經(jīng)濟(jì)競爭力。

結(jié)論

能源法作為新型能源體系建設(shè)的“制度基石”，其制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐效能直接關(guān)系到國家能源戰(zhàn)略落地與全球能源治理話語權(quán)。蒙東地區(qū)的實(shí)踐表明，能源法通過規(guī)劃引領(lǐng)、市場激勵、系統(tǒng)保障等制度，有效推動了新能源從“量的積累”到“質(zhì)的飛躍”，為全國新型能源體系建設(shè)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

面向未來，需以蒙東實(shí)踐為鏡，進(jìn)一步完善能源法的制度協(xié)同性、實(shí)踐針對性與區(qū)域適應(yīng)性，破解儲能成本高、市場壁壘等現(xiàn)實(shí)難題，推動新能源在能源結(jié)構(gòu)中的占比持續(xù)提升，為我國實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)、保障能源安全提供堅(jiān)實(shí)法治保障，最終形成“制度引領(lǐng)實(shí)踐、實(shí)踐反哺制度”的良性循環(huán)，助力構(gòu)建清潔低碳、安全高效的新型能源體系。

審核｜王茜 王婧 渠洋 

校對｜白馗 張雪慧 張波

來源｜《法人》雜志2025年10月總第260期