全球能源互聯(lián)網(wǎng)集團有限公司 文亞 王維 劉祎芳

《中華人民共和國能源法》（以下簡稱“能源法”）的頒布實施，是我國能源治理邁向法治化的里程碑，其確立的“構(gòu)建清潔低碳、安全高效的新型能源體系”核心目標(biāo)，為能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供了根本法律遵循。在此框架下，綠色電力證書（綠證）作為可再生能源環(huán)境屬性的權(quán)威載體與核心機制，承載著推動能源轉(zhuǎn)型、接軌國際規(guī)則、賦能企業(yè)減碳的關(guān)鍵使命。本文立足能源法構(gòu)建的法治新局，聚焦綠證機制面臨的關(guān)鍵挑戰(zhàn)，深入剖析法律提供的頂層破局方案，關(guān)注電網(wǎng)企業(yè)的創(chuàng)新實踐，旨在探索一條“法治筑基”與“電網(wǎng)賦能”雙輪驅(qū)動的綠證機制發(fā)展新路徑。

我國綠證機制主要特征與挑戰(zhàn)

（一）制度演進與主要特征

制度設(shè)計迭代升級，功能定位深刻轉(zhuǎn)型。我國綠證機制歷經(jīng)從補貼替代工具向綜合性環(huán)境權(quán)益憑證的戰(zhàn)略性演進，其發(fā)展軌跡與國家可再生能源政策深化及“雙碳”目標(biāo)推進緊密契合。

2017年，綠證自愿認購制度啟動，標(biāo)志著補貼替代階段正式開啟，初期僅覆蓋享受國家補貼的陸上風(fēng)電、光伏項目。2019年，綠證政策覆蓋范圍擴大至平價上網(wǎng)項目；同年，《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》發(fā)布，推動制度向配額制階段（責(zé)任消納階段）轉(zhuǎn)型，綠證成為市場主體履行消納責(zé)任權(quán)重的核心憑證。2022年至2023年，綠證機制邁入可再生能源消費憑證認定階段，特別是2023年《關(guān)于做好可再生能源綠色電力證書全覆蓋工作 促進可再生能源電力消費的通知》的出臺，正式確立綠證作為我國可再生能源電力環(huán)境屬性唯一證明的法律地位，實現(xiàn)全品類可再生能源項目覆蓋，完成了從財政補貼工具向權(quán)威環(huán)境權(quán)益認證載體的根本性躍遷。

市場需求強勁釋放，量價齊升態(tài)勢顯著。伴隨綠證機制持續(xù)完善，市場活力加速迸發(fā)。2025年綠證交易呈現(xiàn)量價雙升的格局。今年前5個月，含綠電交易的綠證交易量已達2.87億個，接近2024年全年交易總量的65%。綠證價格從年初的1.5元每張大幅攀升至6月的8.2元每張，半年內(nèi)漲幅高達447%。從購買主體看，制造業(yè)企業(yè)占比高達70%，其中高耗能企業(yè)、出口導(dǎo)向型廠商及數(shù)據(jù)中心構(gòu)成核心需求力量，清晰表明綠證已成為驅(qū)動產(chǎn)業(yè)深度脫碳的核心工具之一。

國際認可度持續(xù)提升，制度框架加速接軌。我國綠證機制通過持續(xù)優(yōu)化設(shè)計，不斷彌合國際規(guī)則差距。通過調(diào)整電力碳排放因子核算方法學(xué)，成功解決了因算法缺陷導(dǎo)致的電網(wǎng)側(cè)環(huán)境權(quán)益重復(fù)計算問題，有力回應(yīng)了歐盟碳邊境調(diào)整機制（CBAM）等對環(huán)境權(quán)益唯一性、可追溯性的嚴格要求。得益于全生命周期閉環(huán)管理體系的基本建立，我國綠證制度近期獲得了國際權(quán)威能源證書標(biāo)準(zhǔn)組織RE100的無條件認可，標(biāo)志著其國際公信力與認可度實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。

（二）現(xiàn)存挑戰(zhàn)

我國綠證機制在制度迭代、市場擴容與國際認同方面雖實現(xiàn)突破，但仍面臨制度協(xié)同不足、國際接軌壁壘、激勵兼容缺失等挑戰(zhàn)，亟待破局。

一是環(huán)境權(quán)益重復(fù)計算與制度協(xié)同缺位。我國當(dāng)前能耗控制與碳減排政策目標(biāo)分離，綠證與碳市場主管部門政策規(guī)則缺乏統(tǒng)籌銜接，跨部門協(xié)調(diào)機制不足，體現(xiàn)可再生能源電力環(huán)境屬性的綠證與體現(xiàn)項目碳減排量的中國核證自愿減排量（CCER）機制并行且邊界不清，導(dǎo)致同一可再生能源項目的環(huán)境效益易被多重核算和交易，易造成減排量重復(fù)計算。

二是國際壁壘存在與規(guī)則話語權(quán)缺失。我國綠證雖獲得全球氣候組織RE100認可，但與歐美主流能源證書體系尚未實現(xiàn)互認，機制壁壘依然阻礙國際流通。國際綠證標(biāo)準(zhǔn)制定由西方機構(gòu)主導(dǎo)，我國在綠電溯源方法學(xué)、跨境核算規(guī)則等關(guān)鍵領(lǐng)域缺乏話語權(quán)和規(guī)則制定權(quán)。此外，歐美通過歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制、新電池法案等歧視性立法，變相排斥中國綠證，削弱我國新能源產(chǎn)業(yè)國際競爭力。

三是責(zé)任主體錯配與成本收益失衡。當(dāng)前我國可再生能源消納責(zé)任主體主要由電網(wǎng)、售電企業(yè)承擔(dān)，終端用戶缺乏強制采購義務(wù)，企業(yè)購買綠證抵扣能耗及碳排放指標(biāo)的機制仍需明確，一定程度影響綠證市場流動性。綠證采購成本完全由企業(yè)自負，卻無相應(yīng)的如稅收減免、碳配額抵扣等政策補償，企業(yè)買綠證只增成本，不見收益，一定程度影響參與積極性。

能源法破解綠證機制設(shè)計困局

能源法的出臺，為破解綠證發(fā)展的關(guān)鍵難題提供了系統(tǒng)性法治方案與行動綱領(lǐng)。

（一）構(gòu)建統(tǒng)一制度框架，破解政策協(xié)同難題

確立核心目標(biāo)統(tǒng)一錨點。能源法第五條明確推動“能源消耗總量和強度雙控”向“碳排放總量和強度雙控”轉(zhuǎn)型，構(gòu)建新的雙控制度體系。這從根本上將綠證、CCER等各類減排機制的最終目標(biāo)統(tǒng)一錨定在“碳排放”這一核心指標(biāo)上，為解決因目標(biāo)分離導(dǎo)致的環(huán)境權(quán)益多重計算和沖突奠定了基石。

強化頂層協(xié)調(diào)機制。能源法第二十三條等條款多次強調(diào)“國務(wù)院能源主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門”制定并監(jiān)督考核可再生能源電力消納責(zé)任目標(biāo)。這為解決綠證、CCER等分屬不同部門管理的政策協(xié)調(diào)難題提供了頂層制度保障，要求政府內(nèi)部打破壁壘，實現(xiàn)跨部門協(xié)同。

明確綠證優(yōu)先地位。能源法第三十四條明確規(guī)定“國家通過實施可再生能源綠色電力證書等制度建立綠色能源消費促進機制”，在上位法層面將綠證制度確立為促進綠色能源消費的核心和優(yōu)先機制，為厘清綠證與其他機制在環(huán)境權(quán)益上的邊界、確立綠證在核算體系中的主導(dǎo)作用提供了最高法律依據(jù)，有效壓縮政策交叉和重復(fù)認定的空間。

（二）提供中國方案與反制工具，構(gòu)建國際接軌路徑

奠定國際合作法律基石。能源法第十條首次將“平等互利、合作共贏”明確列為能源國際合作基本方針，并規(guī)定國家應(yīng)“積極促進能源國際合作”，為構(gòu)建雙多邊綠證互認、跨境碳減排機制銜接掃除了國內(nèi)政策障礙，為推動中國綠證與國際主流機制對接提供了法律行動綱領(lǐng)。

提升國際標(biāo)準(zhǔn)話語權(quán)。能源法第八條要求“建立健全能源標(biāo)準(zhǔn)體系”，推動中國技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與國際接軌。這為支持電網(wǎng)企業(yè)等主體積極參與并力爭主導(dǎo)綠電溯源、環(huán)境屬性核算、跨境互認等關(guān)鍵國際標(biāo)準(zhǔn)的制定，增強我國在全球規(guī)則體系中的話語權(quán)與影響力，提供了明確的法律支撐。

創(chuàng)新設(shè)立反制歧視措施。能源法第七十八條創(chuàng)新性地授權(quán)國家對實施“歧視性的禁止、限制”的國家或地區(qū)采取對等反制，明確規(guī)定“任何國家或者地區(qū)在可再生能源產(chǎn)業(yè)或者其他能源領(lǐng)域?qū)χ腥A人民共和國采取歧視性的禁止、限制或者其他類似措施的，中華人民共和國可以根據(jù)實際情況對該國家或者該地區(qū)采取相應(yīng)的措施”。此舉一改我國被動應(yīng)對局面，為反制歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制、美國《通脹削減法案》等單邊碳壁壘和歧視性補貼政策提供了強有力的國內(nèi)法武器，有力維護中國新能源產(chǎn)業(yè)及綠證的國際權(quán)益。

（三）約束與激勵機制并舉，助力企業(yè)減排降碳與降本增效

確立綠證核心憑證地位。能源法第三十四條將綠證定位為“綠色能源消費促進機制”的關(guān)鍵載體，為企業(yè)使用可再生能源、證明其環(huán)境權(quán)益提供了權(quán)威、統(tǒng)一的法定憑證，奠定了綠證在企業(yè)碳核算體系中的核心地位。

強化剛性約束與正向激勵。能源法第二十三條、第三十五條明確，供給側(cè)要求供售電企業(yè)“承擔(dān)消納可再生能源發(fā)電量的責(zé)任”，倒逼電網(wǎng)企業(yè)提升綠電輸送能力，從源頭擴大綠證供給。需求側(cè)要求能源用戶“依法履行節(jié)約能源的義務(wù)”“擴大綠色能源消費”。通過配套實施“階梯價格、分時價格”等制度，引導(dǎo)企業(yè)主動購買綠證。同時規(guī)定公共機構(gòu)應(yīng)優(yōu)先采購綠證對應(yīng)綠電，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

國家電網(wǎng)推動綠證發(fā)展的創(chuàng)新實踐

（一）打破區(qū)域壁壘，推動綠電跨省高效流通

我國綠電資源稟賦與負荷中心呈顯著逆向分布，80%的風(fēng)能、90%的太陽能資源集中于西部、北部地區(qū)，而70%的能源及綠電消費需求卻位于東部發(fā)達地區(qū)。巨大的跨省區(qū)輸送潛力與低迷的外送率形成鮮明對比，省間綠電交易占比不足10%，西電富集卻難東送成為制約綠證流通的關(guān)鍵瓶頸。國家電網(wǎng)公司直面這一結(jié)構(gòu)性矛盾，以“技術(shù)筑基+機制破壁”的組合拳，著力打通綠電綠證全國流通大動脈。

一是依托先進特高壓技術(shù)強化物理通道輸送能力。規(guī)?；瘧?yīng)用特高壓直流輸電技術(shù)，充分發(fā)揮昌吉—古泉特高壓直流工程全球電壓等級最高、輸送容量最大、輸送距離最遠的優(yōu)勢，顯著提升外送通道新能源承載能力，2024年實現(xiàn)由西部向東部輸送電量683億千瓦時，同比增長10.27%，創(chuàng)歷史新高，為綠電大規(guī)?？鐓^(qū)域輸送奠定堅實基礎(chǔ)。

二是創(chuàng)新交易模式，激活市場活力。在供給端，創(chuàng)新推進省間綠電交易24小時分時開展，精準(zhǔn)匹配新能源發(fā)電曲線，采用月內(nèi)“平段+谷段”雙批次交易模式，成功實現(xiàn)疆內(nèi)綠電直送北京。推動2025年省間綠電交易量突破38億千瓦時，同比增長19%。在需求端，將綠電納入“疆電入津”政府間協(xié)議，通過優(yōu)先發(fā)電計劃落實，引入西北綠電占比由2023年10%躍升至2024年60%，有效滿足東部綠電需求。

（二）攻克溯源瓶頸，構(gòu)建綠證國際可信體系

面對國際綠證規(guī)則主導(dǎo)權(quán)缺失與歐盟嚴苛的溯源要求，我國現(xiàn)行綠證綠電月度結(jié)算機制存在不小合規(guī)差距，嚴重制約出口企業(yè)國際市場準(zhǔn)入。國家電網(wǎng)公司以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化與數(shù)據(jù)透明化為核心突破口，著力構(gòu)建國際認可的可信溯源體系，破解合規(guī)難題。

一是主導(dǎo)國際標(biāo)準(zhǔn)制定。北京電力交易中心牽頭編制全球首個《基于區(qū)塊鏈的小時級綠電交易技術(shù)規(guī)范》IEEE標(biāo)準(zhǔn)，將小時級匹配與區(qū)塊鏈存證納入國際框架，推動我國在IEC、ITU等機構(gòu)累計立項綠電國際標(biāo)準(zhǔn)5項，提升規(guī)則話語權(quán)。

二是創(chuàng)新小時級交易體系。江西電力交易中心首創(chuàng)“小時級綠電匹配+區(qū)塊鏈存證”模式，實現(xiàn)發(fā)電與用電曲線每小時精準(zhǔn)匹配，并通過區(qū)塊鏈實時存證生成帶時間戳消費憑證，滿足嚴苛溯源要求。

三是構(gòu)建全生命周期溯源系統(tǒng)。國網(wǎng)區(qū)塊鏈科技公司依托“國網(wǎng)鏈”平臺，記錄綠證簽發(fā)、交易、注銷全流程數(shù)據(jù)，確保環(huán)境屬性唯一不可篡改。截至2024年6月，累計支撐綠電交易1811億千瓦時、綠證交易超8200萬張，保障北京冬奧會、杭州亞運會100%綠電供應(yīng)，有力服務(wù)“綠色中國”建設(shè)。

（三）破解價格困境，創(chuàng)新長期協(xié)議與直供模式

當(dāng)前綠電價格機制面臨內(nèi)外雙重壓力，國內(nèi)綠證價格不穩(wěn)定導(dǎo)致企業(yè)難以鎖定長期收益，抑制市場活力；國際層面歐盟新電池法等強制“直連綠電”要求，使出口企業(yè)面臨嚴峻碳成本壓力。國家電網(wǎng)創(chuàng)新推出綠電“長期協(xié)議”與“直供通道”機制，著力破解價格困境。

一是創(chuàng)新綠電PPA模式。北京電力交易中心發(fā)布多年期綠電交易協(xié)議模板，助力企業(yè)鎖定5年利潤空間，已累計達成多年期綠電交易826億千瓦時，其中PPA協(xié)議方式簽約量達347億千瓦時，助力企業(yè)采購綠電提前鎖定利潤。

二是打通綠電直供成本堵點。江蘇率先試點電網(wǎng)企業(yè)主導(dǎo)的“綠電專線直連”機制，首批覆蓋多家重點電池企業(yè)，通過點對點清潔能源直供，有效降低出口產(chǎn)品碳成本，增強行業(yè)國際競爭力。

發(fā)展展望

法治筑基、電網(wǎng)賦能、國際引領(lǐng)，共筑綠證發(fā)展新格局。依托能源法奠定的法治基石與國家電網(wǎng)的創(chuàng)新實踐支撐，我國綠證機制發(fā)展前景廣闊。未來應(yīng)聚焦法治保障深化、電網(wǎng)技術(shù)支撐強化、國際規(guī)則引領(lǐng)三大維度，系統(tǒng)性推進綠證機制破局升級。

一是法治保障攻堅，以能源法為依據(jù)推動《綠色電力證書管理條例》立法，確立“一證一權(quán)”原則，解決環(huán)境權(quán)益重復(fù)計算，明確電網(wǎng)、售電企業(yè)、高耗能及出口企業(yè)的綠證綠電強制采購責(zé)任，并提升溯源技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)法律地位，為應(yīng)對國際綠色貿(mào)易規(guī)則提供支撐。

二是電網(wǎng)支持行動，構(gòu)建并推廣全球領(lǐng)先的“小時級綠電匹配+區(qū)塊鏈存證”溯源系統(tǒng)，主導(dǎo)綠電相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)制定，深化標(biāo)準(zhǔn)化、電子化綠電PPA應(yīng)用并探索10年以上長期合約，規(guī)?；茝V“綠電直供”模式，為重點用戶提供可溯源低成本方案。

三是推動國際引領(lǐng)，依托中國在可再生能源規(guī)模、交易量及數(shù)字化實踐上的優(yōu)勢，有序開放市場吸引國際資本，打造國際綠證定價中心，利用歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制窗口期爭取國家間互認，并積極與“一帶一路”共建國家分享經(jīng)驗、推動區(qū)域合作及中國標(biāo)準(zhǔn)“走出去”，使綠證成為驅(qū)動新型能源體系建設(shè)和全球能源治理變革的核心引擎。

結(jié)語

能源法筑基與電網(wǎng)創(chuàng)新的雙輪驅(qū)動，使我國綠證機制迎來全面破局。以立法統(tǒng)一制度、技術(shù)構(gòu)建可信體系、開放促進國際互認，中國綠證將打通國內(nèi)外梗阻，激活市場活力并驅(qū)動能源清潔轉(zhuǎn)型，助力企業(yè)提升全球競爭力，使綠證成為“清潔低碳、安全高效”能源體系的核心支柱，更將為全球能源治理貢獻中國方案。

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審核｜王茜 王婧 渠洋

校對｜白馗 張雪慧 張波

來源｜《法人》雜志2025年10月總第260期