全球能源互聯(lián)網(wǎng)集團有限公司 侯曉玉 劉添

當(dāng)前，全球能源格局正經(jīng)歷深刻變革，可再生能源滲透率持續(xù)提升、能源系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型加速、電網(wǎng)互聯(lián)互通日益緊密。這些趨勢在推動能源結(jié)構(gòu)清潔化、效率提升的同時，也為電力系統(tǒng)的運行與監(jiān)管帶來了前所未有的復(fù)雜性和脆弱性。能源安全是國家穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和公共福祉的基石。在日益復(fù)雜的風(fēng)險環(huán)境下，構(gòu)建一套完備、前瞻且具有韌性的能源安全法律保障機制至關(guān)重要。

今年4月28日，伊比利亞半島突發(fā)大規(guī)模電力中斷，西班牙和葡萄牙數(shù)千萬居民陷入停電狀態(tài)。此次事件導(dǎo)致鐵路、醫(yī)療等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施癱瘓，不僅造成了巨大的經(jīng)濟損失和社會影響，更暴露了在高可再生能源比例、數(shù)字化和電網(wǎng)老化等多重因素疊加下，現(xiàn)代電力系統(tǒng)運行與監(jiān)管面臨的深層挑戰(zhàn)。

在此背景下，《中華人民共和國能源法》（以下簡稱“能源法”）的制度設(shè)計展現(xiàn)出高度前瞻性，充分回應(yīng)了現(xiàn)代電力系統(tǒng)運行中多元主體協(xié)同、跨層級統(tǒng)籌以及安全韌性等關(guān)鍵問題的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。為了更好地適應(yīng)能源轉(zhuǎn)型背景下電力系統(tǒng)日益復(fù)雜的安全需求，有必要在現(xiàn)有法律基礎(chǔ)上進一步健全具體法規(guī)和配套機制。

西班牙大停電事件復(fù)盤

（一）事件發(fā)展階段詳述

今年4月28日的伊比利亞半島大停電事件可分為四個關(guān)鍵階段：

階段一：前期擾動。停電前夕，伊比利亞半島出現(xiàn)局部電力振蕩，表現(xiàn)為功率和頻率的波動。西班牙方面采取緊急措施：自12點10分，南部直流輸電線路被切換至固定功率模式；12點16分，通過反向交易以及南部線路并聯(lián)等措施，法—西間通道也進行了調(diào)整，暫時緩解了波動。

階段二：故障觸發(fā)。從12點32分57秒開始的短短20秒內(nèi)，西班牙南部多處發(fā)電機組（總計約2200MW）相繼跳閘。這些跳閘被認(rèn)為是電網(wǎng)電壓異常和同步能力不足所致，進而引發(fā)了局部過電壓并伴隨頻率下降。與此同時，西班牙和葡萄牙兩國與鄰國之間的電力交換達到高峰，進一步加劇了系統(tǒng)負(fù)荷。

階段三：系統(tǒng)崩潰與隔離。故障觸發(fā)后，系統(tǒng)迅速走向崩潰。從12點33分開始的6秒內(nèi)，西班牙南部電網(wǎng)電壓急劇攀升，引發(fā)了一系列發(fā)電機相繼脫網(wǎng)，并導(dǎo)致頻率急劇下降。隨后，伊比利亞半島電網(wǎng)開始與歐洲大陸電網(wǎng)失去同步，保護裝置隨即切斷了所有跨國高壓線路。

階段四：應(yīng)急恢復(fù)。停電發(fā)生后，相關(guān)輸電運營方立即啟動了輸電網(wǎng)絡(luò)恢復(fù)方案。葡萄牙在12點35分開始執(zhí)行黑啟動，法—西西部400kV互聯(lián)線路在12點45分恢復(fù)。最終，次日4點西班牙輸電網(wǎng)全部恢復(fù)正常。

（二）事故調(diào)查報告

事故發(fā)生后，西班牙政府迅速成立了調(diào)查委員會。調(diào)查報告認(rèn)定此次停電是多重原因造成的：最根本的誘因是電網(wǎng)無法吸收突然的過電壓，引發(fā)了發(fā)電設(shè)施的連鎖跳閘。報告指出，西班牙輸電運營商西班牙電網(wǎng)公司（REE）在事發(fā)前未投入足夠的熱電機組以維持同步容量，使系統(tǒng)脆弱性增加。此外，多家發(fā)電公司管理的核電與燃?xì)鈾C組，盡管有經(jīng)濟激勵，但未能按要求吸收無功功率，未能提供有效的電壓控制。

（三）事故責(zé)任爭議

調(diào)查報告公布后，作為西班牙電網(wǎng)運營商REE的母公司，Redeia將大規(guī)模停電的責(zé)任直接歸咎于發(fā)電廠。而代表西班牙主要電力公司的行業(yè)協(xié)會Aelec則持不同意見，認(rèn)為承擔(dān)電壓控制責(zé)任的主體應(yīng)為系統(tǒng)運營商的REE。這種相互矛盾的調(diào)查報告揭示了西班牙自由化能源市場中法律和運營責(zé)任的模糊性。

（四）監(jiān)管滯后

這場電網(wǎng)運營商與發(fā)電企業(yè)之間的公開“甩鍋”行為，揭示了西班牙能源市場中存在的責(zé)任歸屬不清與監(jiān)管盲區(qū)。面對此次事件暴露出的問題，西班牙監(jiān)管機構(gòu)迅速采取了行動，更新了電網(wǎng)電壓控制規(guī)則，關(guān)鍵性地擴大了可再生能源電廠在提供這些服務(wù)方面的作用。此次監(jiān)管調(diào)整，凸顯出其現(xiàn)行框架已難以適應(yīng)高比例可再生能源電網(wǎng)的技術(shù)現(xiàn)實。

西班牙能源應(yīng)急與監(jiān)管制度表現(xiàn)評估

西班牙的電力行業(yè)監(jiān)管基礎(chǔ)主要由國內(nèi)法規(guī)（如2013年電力行業(yè)法）以及歐盟相關(guān)法規(guī)構(gòu)成。盡管西班牙處于一個相對完善的歐盟監(jiān)管框架內(nèi)，但此次大停電事件仍暴露了其電力安全保障機制的多重漏洞和制度性短板。

一是調(diào)度與備用不足。事故發(fā)生時，西班牙電網(wǎng)未能啟用足夠的熱電機組，導(dǎo)致系統(tǒng)缺乏必要的備用容量和同步慣量?，F(xiàn)有法規(guī)對于可再生能源高滲透時段的同步發(fā)電機組調(diào)度和無功儲備缺乏強制性要求。

二是電壓調(diào)控責(zé)任不清。調(diào)查顯示，多家火電和核電廠盡管具備無功調(diào)節(jié)能力，卻未按要求投入使用。電網(wǎng)運營商與發(fā)電企業(yè)在電壓控制上的職責(zé)分配和協(xié)調(diào)存在爭議，法律未能明確界定在電壓異常時各方應(yīng)盡的具體法律責(zé)任。

三是應(yīng)急預(yù)案與演練不足。盡管歐盟規(guī)定了自動切除和防御方案，但在此次極端情景下，這些預(yù)案未能有效防止系統(tǒng)崩潰?，F(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案和演練的針對性和有效性不足以應(yīng)對快速、大規(guī)模的系統(tǒng)性故障。

四是數(shù)字安全與網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險。停電初期曾懷疑信息系統(tǒng)失誤或網(wǎng)絡(luò)攻擊，這一懷疑本身就暴露了數(shù)字化電網(wǎng)在信息安全方面的潛在脆弱性?，F(xiàn)行法律側(cè)重傳統(tǒng)電力硬件穩(wěn)定性，對網(wǎng)絡(luò)安全缺乏專門規(guī)定。

五是跨境協(xié)調(diào)機制不健全。此次事故表明現(xiàn)有的聯(lián)通容量和跨境協(xié)調(diào)機制仍有提升空間。政府工作報告建議需進一步增強歐洲大陸互聯(lián)互通、融入歐洲統(tǒng)一電網(wǎng)。

中國能源法電力安全保障機制制度安排

（一）備用保證機制

能源法第三十一條和第三十二條明確提出了構(gòu)建新型電力系統(tǒng)和推動儲能設(shè)施建設(shè)的要求，能夠有效增強電網(wǎng)的穩(wěn)定性和可靠性。第四十三條進一步強調(diào)了統(tǒng)籌調(diào)度和備用容量安排的重要性，為電網(wǎng)的安全運行提供了法律依據(jù)和保障。在能源法框架下，《中華人民共和國電力法》（以下簡稱“電力法”）《電網(wǎng)調(diào)度管理條例》等法律法規(guī)明確電網(wǎng)調(diào)度中備用容量的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、備用不足時的應(yīng)對措施以及緊急情況下的調(diào)度權(quán)限等內(nèi)容。

（二）電壓調(diào)控責(zé)任

能源法第三十六條明確了能源供應(yīng)企業(yè)的責(zé)任，要求其保障能源供應(yīng)的安全性和可靠性。第六十三條進一步明確了能源主管部門的監(jiān)督檢查職責(zé)。在能源法框架內(nèi)，無功電壓的管理職責(zé)界面清晰，調(diào)度機構(gòu)負(fù)責(zé)無功平衡和電壓調(diào)整，發(fā)電廠、變電站等單位根據(jù)調(diào)度機構(gòu)要求執(zhí)行措施，監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行。隨著新型電力系統(tǒng)構(gòu)建，責(zé)任劃分將更加復(fù)雜，立法層面應(yīng)進一步注重體系化和前瞻性。

（三）應(yīng)急預(yù)案與演練

能源法第五十二條和第五十三條明確了國家和地方政府在能源應(yīng)急管理中的職責(zé)，要求建立統(tǒng)一的應(yīng)急管理體制，并定期開展應(yīng)急演練和培訓(xùn)。除此之外，電力法、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》及《電力安全事故應(yīng)急處置和調(diào)查處理條例》對國家和地方預(yù)案編制、企業(yè)預(yù)案制定、緊急處置措施及信息發(fā)布等也有明確的規(guī)定。然而，隨著新能源、分布式能源的快速發(fā)展，原有針對典型、單一事故制定的預(yù)案和演練內(nèi)容對新興場景的適應(yīng)性有待提高。

（四）電網(wǎng)數(shù)字安全與網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險防控

能源法第三十七條和第六十三條通過強調(diào)能源基礎(chǔ)設(shè)施的保護和監(jiān)督檢查職責(zé)，為電網(wǎng)數(shù)字安全提供了基礎(chǔ)保障。我國在電網(wǎng)數(shù)字安全與網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險方面已經(jīng)出臺了一系列法律法規(guī)和政策文件，包括《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護條例》《電力監(jiān)控系統(tǒng)安全防護規(guī)定》等。然而，由于電力法作為行業(yè)基本法未確立網(wǎng)絡(luò)安全的基礎(chǔ)性地位，導(dǎo)致下位法缺乏統(tǒng)領(lǐng)性依據(jù)。隨著物聯(lián)網(wǎng)、智能電網(wǎng)等新興技術(shù)的廣泛應(yīng)用，電網(wǎng)的攻擊面顯著擴大，但現(xiàn)有法律法規(guī)對這些新技術(shù)帶來的風(fēng)險應(yīng)對措施有待進一步完善。

（五）電力跨境協(xié)調(diào)機制

能源法第十條強調(diào)了能源國際合作的重要性，為電力跨境協(xié)調(diào)機制的建設(shè)提供了法律支持。第五十三條要求地方政府制定能源應(yīng)急預(yù)案，也為跨境電力協(xié)調(diào)提供了應(yīng)急處置框架。然而，由于我國尚未出臺專門針對海外利益保護的上位法（如《海外利益保護法》），導(dǎo)致電力跨境協(xié)調(diào)缺乏系統(tǒng)性的法律框架。國際法層面，電力跨境貿(mào)易的多邊規(guī)則體系不完善，缺乏專門針對電力跨境交易的國際條約。國內(nèi)立法層面，還存在電力跨境協(xié)調(diào)機制不健全、市場機制不完善、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。

政策與立法優(yōu)化建議

能源法頒布實施以來，以能源法為核心的能源安全法律體系正迅速構(gòu)建。面向未來，我國在能源安全立法和制度完善方面，應(yīng)堅持以能源法為統(tǒng)領(lǐng)，更加注重前瞻性、靈活性和實操性。

一是促進電壓調(diào)控與應(yīng)急演練責(zé)任法定化。充分吸取西班牙案例中責(zé)任不清的教訓(xùn)，在電力法等相關(guān)單行法律中明確各主體在電壓調(diào)控中的具體責(zé)任；細(xì)化應(yīng)急預(yù)案的編制、審批、演練和評估程序，對未按規(guī)定開展演練的單位明確處罰措施。

二是進一步加強電網(wǎng)數(shù)字安全立法?？蓞⒄盏聡禟RITIS傘式法》和美國NERC CIP標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)驗，將電力系統(tǒng)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全納入法律監(jiān)管范疇。在電力法增設(shè)原則性條款，明確責(zé)任鏈條，針對物聯(lián)網(wǎng)、智能電網(wǎng)等新技術(shù)制定專項安全規(guī)范。

三是進一步明確電力跨境協(xié)調(diào)機制。建議推進《海外利益保護法》的立法工作，完善電力跨境協(xié)調(diào)的法律框架。在單行法中明確電力跨境協(xié)調(diào)機制的專項條款，明確跨國電網(wǎng)互聯(lián)的規(guī)劃、建設(shè)和運營的法律框架。

四是更加注重多法協(xié)同。建議在能源法的框架下，進一步完善電力法、可再生能源法等單行法律，確保各法律之間的協(xié)同性。制定相應(yīng)的行政法規(guī)及部門規(guī)章，明確各項制度的具體操作流程和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

結(jié)論

西班牙2025年伊比利亞半島大停電事件為全球敲響了警鐘：在高可再生能源滲透和復(fù)雜風(fēng)險環(huán)境下，電力系統(tǒng)安全已不能僅依賴技術(shù)手段，更需要完備且具有前瞻性的法律制度保障。通過對此次事件的階段性復(fù)盤，可以發(fā)現(xiàn)其暴露出的系統(tǒng)運營、應(yīng)急響應(yīng)和法治框架方面的不足。

能源法在制定能源儲備、應(yīng)急管理和市場監(jiān)督方面已具備前瞻性布局，其政府主導(dǎo)、全面立法的模式在應(yīng)對危機時具有協(xié)調(diào)和執(zhí)行優(yōu)勢。然而，針對大型電網(wǎng)事故的細(xì)節(jié)規(guī)定尚需深化，尤其是在高比例可再生能源接入背景下，對電壓頻率調(diào)控、無功補償?shù)汝P(guān)鍵運行參數(shù)的法律細(xì)化和責(zé)任明確仍有提升空間。

本研究建議，中國應(yīng)充分吸收西班牙事故教訓(xùn)和國際最佳實踐，補強法律規(guī)定的空白和執(zhí)法的弱項，如強化電壓頻率調(diào)控責(zé)任、完善應(yīng)急預(yù)案及網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管，并積極利用分布式能源和儲能等新技術(shù)，同時加強國際電網(wǎng)互聯(lián)互通。通過這些舉措，中國將為實現(xiàn)能源系統(tǒng)的高可靠性和韌性奠定更堅實的法治基礎(chǔ)。

參考文獻

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●《中國的能源轉(zhuǎn)型》白皮書

審核｜王茜 王婧 渠洋

校對｜白馗 張雪慧 張波

來源｜《法人》雜志2025年10月總第260期