張 強(qiáng)

不久前，國家減災(zāi)委員會印發(fā)《“十四五”國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），這是我國國家層面第四個防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，是指導(dǎo)新時期國家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)事業(yè)的綱領(lǐng)性文件。《規(guī)劃》總結(jié)了國家應(yīng)急管理體制機(jī)制改革以來取得的成就和經(jīng)驗(yàn)，立足于當(dāng)前防災(zāi)減災(zāi)的新形勢與新挑戰(zhàn)，貫穿了中央對防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的新定位、新理念、新要求，全面擘畫了“十四五”時期我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)制度體系的現(xiàn)代化建設(shè)路徑。

近些年來，我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作面臨的挑戰(zhàn)之一是全球氣候變化帶來極端天氣頻發(fā)。當(dāng)前，高溫、暴雨、洪澇、干旱等自然災(zāi)害易發(fā)高發(fā)。同時隨著城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的推進(jìn)，多災(zāi)種集聚和災(zāi)害鏈特征日益突出，災(zāi)害風(fēng)險的系統(tǒng)性、復(fù)雜性持續(xù)加劇。挑戰(zhàn)之二是我國防災(zāi)減災(zāi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)亟須強(qiáng)化。在復(fù)合型災(zāi)害和系統(tǒng)性風(fēng)險的挑戰(zhàn)下，我國目前的災(zāi)害風(fēng)險隱患排查、預(yù)警與響應(yīng)聯(lián)動、社會動員等協(xié)調(diào)機(jī)制尚不能很好地適應(yīng)新形勢新要求，相關(guān)法律法規(guī)還不夠完善，基層應(yīng)急體制與能力也有待健全。挑戰(zhàn)之三是我國抗災(zāi)建設(shè)、救災(zāi)能力有待提升。自然災(zāi)害防御能力與實(shí)施國家重大戰(zhàn)略尚不協(xié)調(diào)配套，交通、水利、農(nóng)業(yè)、通信、電力等領(lǐng)域部分基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)水平不足，地震、地質(zhì)、氣象等綜合性災(zāi)害監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)不夠健全。國家應(yīng)急救援隊(duì)伍面臨專業(yè)化力量緊缺、力量布局不夠均衡、現(xiàn)代化救援裝備配備不足等難題。挑戰(zhàn)之四是社會防災(zāi)減災(zāi)意識有待增強(qiáng)。一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部缺少系統(tǒng)培訓(xùn)，風(fēng)險意識和底線思維尚未牢固樹立。公眾風(fēng)險防范和自救互救技能低，社會應(yīng)急力量快速發(fā)展需進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范引導(dǎo)。

針對這些挑戰(zhàn)，我們需要結(jié)合《規(guī)劃》的貫徹落實(shí)，系統(tǒng)推進(jìn)新時期國家防災(zāi)減災(zāi)現(xiàn)代化體系建設(shè)。在體系完善上，要有機(jī)統(tǒng)籌常態(tài)防災(zāi)與非常態(tài)救災(zāi)建設(shè)。一方面，以新技術(shù)應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)培育為先導(dǎo)，提升防災(zāi)減災(zāi)科技支撐能力；堅持源頭預(yù)防、關(guān)口前移，完善防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)預(yù)案體系，將自然災(zāi)害防治融入重大戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、重大工程，強(qiáng)化常態(tài)綜合減災(zāi)。另一方面，優(yōu)化應(yīng)急救援隊(duì)伍布局與災(zāi)害風(fēng)險分布，加強(qiáng)國家綜合性消防救援隊(duì)伍、專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍以及社會應(yīng)急力量能力建設(shè)，提高非常態(tài)救災(zāi)能力。

在管理模式上，要實(shí)現(xiàn)央地縱向和區(qū)域橫向的有效協(xié)同。進(jìn)一步強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、防治結(jié)合的管理模式，推動形成上級指導(dǎo)和屬地指揮相互結(jié)合、優(yōu)勢互補(bǔ)的統(tǒng)分結(jié)合型防災(zāi)救災(zāi)組織指揮模式，建立完善重特大自然災(zāi)害調(diào)查評估制度，推動落實(shí)自然災(zāi)害防治責(zé)任。針對跨區(qū)域自然災(zāi)害頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)情況，要強(qiáng)化區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)協(xié)作，統(tǒng)籌構(gòu)建區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同機(jī)制，在風(fēng)險普查、災(zāi)情信息、救災(zāi)物資、救援力量等方面強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)動協(xié)作。

在能力建設(shè)上，要夯實(shí)基層防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系建設(shè)?；鶎臃罏?zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系能力是應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)之一，我們要優(yōu)化完善基層應(yīng)急管理體系，全面實(shí)施第一響應(yīng)人應(yīng)急能力提升計劃，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急、消防組織體系，大力推廣災(zāi)害風(fēng)險網(wǎng)格化管理，實(shí)現(xiàn)社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險隱患排查治理常態(tài)化。

在治理格局上，要有序加強(qiáng)社會應(yīng)急力量的全流程參與。在群防群治要求下，我們既要完善應(yīng)急狀態(tài)下的社會應(yīng)急力量調(diào)用和社會捐贈等機(jī)制建設(shè)，也要健全、細(xì)化企業(yè)、社會組織以及志愿者參與日常防災(zāi)減災(zāi)的工作渠道，以社區(qū)為基礎(chǔ)，通過參與繪制社區(qū)風(fēng)險地圖、編制應(yīng)急預(yù)案、建設(shè)第一響應(yīng)人隊(duì)伍等來筑牢災(zāi)害應(yīng)對的社會基礎(chǔ)。

當(dāng)然，穩(wěn)步推進(jìn)法制完善是推動應(yīng)急管理體制建設(shè)及完善的基礎(chǔ)性舉措。2003年非典疫情發(fā)生以來，以“一案三制”（即應(yīng)急管理預(yù)案，應(yīng)急管理體制、機(jī)制、法制）為核心的應(yīng)急管理格局為防控風(fēng)險發(fā)揮了重要作用，推動了應(yīng)急管理體系的快速發(fā)展。對于深化防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系變革而言，我們要深刻認(rèn)知預(yù)案驅(qū)動的局限性，明確法制建設(shè)是國家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的制度基礎(chǔ)與底線。因此，需要將法律制度建設(shè)擺在更加突出的地位，推動構(gòu)建覆蓋全流程全領(lǐng)域的綜合應(yīng)急管理法律體系。

（作者系中國應(yīng)急管理學(xué)會理事，北京師范大學(xué)風(fēng)險治理創(chuàng)新研究中心主任、教授）