何 挺

前不久，新修訂的治安管理處罰法獲表決通過。此次修訂中，涉及未成年人的部分進(jìn)行了多處修改，對(duì)公安機(jī)關(guān)介入學(xué)生欺凌處理、打擊組織未成年人有償陪侍等社會(huì)熱議問題均作出回應(yīng)。此次修法從治安管理角度填補(bǔ)了未成年人保護(hù)的相應(yīng)缺口，體現(xiàn)了我國(guó)立法對(duì)未成年人保護(hù)工作的高度重視，有助于提升未成年人保護(hù)的整體水平。

此次修改最受社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，無疑是對(duì)違反治安管理的未成年人能否適用治安管理處罰及執(zhí)行行政拘留。我國(guó)未成年人保護(hù)法明確規(guī)定，對(duì)違法犯罪的未成年人實(shí)行教育、感化、挽救的方針，堅(jiān)持教育為主、懲罰為輔的原則。從全球范圍看，如何把握教育與懲罰的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)教育性措施與懲罰性措施的動(dòng)態(tài)平衡，是各國(guó)未成年人司法共同面對(duì)的一個(gè)核心難題。治安管理處罰作為我國(guó)行政處罰與刑事處罰二元結(jié)構(gòu)的重要一環(huán)，是體現(xiàn)懲罰的重要措施。因此，此次修法的重大挑戰(zhàn)在于，如何在未成年人違法犯罪數(shù)量有所上升的背景下，針對(duì)不同年齡和不同違法行為的未成年人，在治安管理的場(chǎng)景中妥善運(yùn)用教育為主與懲罰為輔的原則。

綜合來看，此次修訂主要從三個(gè)方面對(duì)教育與懲罰的關(guān)系進(jìn)行了再平衡：第一，嚴(yán)守治安管理處罰最低年齡14周歲標(biāo)準(zhǔn)，未采納參照刑法降至12周歲的建議。立法基于未成年人身心發(fā)育特點(diǎn)及行政處罰與刑事處罰的梯級(jí)遞進(jìn)關(guān)系，明確對(duì)未滿14周歲的違法未成年人不適用治安管理處罰，應(yīng)責(zé)令監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教，并可以適用預(yù)防未成年人犯罪法規(guī)定的矯治教育措施，充分體現(xiàn)了“教育為主”的導(dǎo)向。

第二，明確已滿14周歲未滿18周歲的未成年人執(zhí)行行政拘留的兩種情形，即違反治安管理情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣的以及在一年以內(nèi)二次以上違反治安管理的。實(shí)踐中，部分未成年人明知自己年齡未達(dá)行政拘留標(biāo)準(zhǔn)，在一些社會(huì)不良因素的影響下，反復(fù)作案或?qū)嵤┍┝ζ哿璧葠盒孕袨?，既?duì)社會(huì)治安造成惡劣影響，也使自己進(jìn)一步沉淪于違法犯罪的深淵。此次修法對(duì)這類極端例外情形明確可以執(zhí)行行政拘留，既是對(duì)懲罰為輔原則的落實(shí)，也有助于以罰促教，最終推動(dòng)教育、感化、挽救方針的實(shí)現(xiàn)。

第三，完善“不罰”后的跟進(jìn)機(jī)制。治安管理處罰法第24條明確，對(duì)不適用治安管理處罰或不執(zhí)行行政拘留的違法未成年人，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取預(yù)防未成年人犯罪法規(guī)定的矯治教育等措施。此類保護(hù)處分措施兼具教育矯治與強(qiáng)制屬性，本身就承載著平衡“教育為主”與“懲罰為輔”的價(jià)值。這一規(guī)定也打通了治安管理處罰與保護(hù)處分的銜接，明確了“不罰”之后不再是“一放了之”，而必須由教育性措施跟進(jìn)，同時(shí)也要求公安機(jī)關(guān)承擔(dān)更為嚴(yán)格的教育矯治職責(zé)。

總體而言，此次治安管理處罰法修訂根據(jù)未成年人違法犯罪現(xiàn)狀和其他涉未成年人法律的發(fā)展，對(duì)教育與懲罰的關(guān)系進(jìn)行了較為恰當(dāng)?shù)脑倨胶猓捎谖闯赡耆吮Ｗo(hù)工作的復(fù)雜性，一些相關(guān)問題還需要在后續(xù)實(shí)踐中進(jìn)一步明確或予以關(guān)注。

首先，對(duì)于違法未成年人執(zhí)行治安管理處罰尤其是行政拘留后，能否跟進(jìn)適用矯治教育等措施尚未明確。行政拘留以懲罰為導(dǎo)向，能夠在一定程度上通過震懾實(shí)現(xiàn)以罰促教，但其本身不具有教育矯治的功能，無法針對(duì)性地矯治導(dǎo)致未成年人違法的深層次原因，還可能引發(fā)“交叉感染”和污名化等負(fù)面影響。如果不能跟進(jìn)教育性措施，仍然可能出現(xiàn)“一罰了之”的情況。

其次，可以執(zhí)行行政拘留的情形需進(jìn)一步細(xì)化，尤其是要明確“情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，未成年人警務(wù)建設(shè)尚不完善，如果不對(duì)相關(guān)情形進(jìn)行明確限定，公安機(jī)關(guān)在辦理涉未成年人違法案件時(shí)，很容易延續(xù)以往的慣性，存在擴(kuò)大適用的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而破壞立法所確立的教育與懲罰的平衡關(guān)系。

最后，預(yù)防未成年人犯罪法規(guī)定的矯治教育等措施實(shí)施效果有待提升。新修訂的預(yù)防未成年人犯罪法自實(shí)施以來，矯治教育等措施的適用狀況與預(yù)期有一定差距，其中既有程序規(guī)范和機(jī)制建設(shè)欠缺等問題，也有社會(huì)支持力度不足等原因。治安管理處罰法雖然明確要求不適用治安管理處罰和不執(zhí)行行政拘留的違法未成年人，應(yīng)當(dāng)適用矯治教育等措施，但如果“轉(zhuǎn)處”不暢或跟進(jìn)措施難以開展，亦會(huì)影響立法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

（作者系北京師范大學(xué)法學(xué)院教授、未成年人檢察研究中心研究員）