□ 王瑞雪

行政機關以類似數(shù)學公式般的衡量標準來評測數(shù)值，日益成為優(yōu)化內部績效與強化外部監(jiān)管的關鍵策略之一。在立法語言中，“評估”“考核”等制度背后往往是比照詳細指標體系進行量化評價的實施方案。筆者面向行政機關自我規(guī)制與外部規(guī)制全域，基于“確定公式—信息收集—量化計算”的規(guī)制流程，抽象出“量化評價類”規(guī)制工具（以下簡稱“量化評價工具”）的描述性概念，即行政機關按照客觀明確的規(guī)則對被評價對象的相關信息進行考察衡量，并以分數(shù)、等級、位次、比例等數(shù)字化形式呈現(xiàn)計算結果的規(guī)制工具。

量化評價工具的公法定位

（一）量化評價工具的權力屬性

1.量化評價的權力應用場景

在內部行政法語境下，行政機關往往將一級人民政府、具體機構部門、相關工作人員的量化績效考核結果與特定監(jiān)督手段相互關聯(lián)。在規(guī)制理論中，行政機關通過控制相對人在產出階段須達到的結果標準來實現(xiàn)規(guī)制目標的模式被稱為“績效標準規(guī)制”。量化評價工具可以被看作這類規(guī)制模式之創(chuàng)新，經由詳細指標來對績效結果予以排序，從而引入更高的監(jiān)管要求。

2.量化評價的權力作用方式

量化評價表面體現(xiàn)為客觀的數(shù)值，但實際隱喻其后的是對何為優(yōu)績進行定義的權力。行政機關往往經由將某一指標納入量化考核來強化對某一領域、某一事項的管理，通過制定獎懲規(guī)則、收窄獲得核心資源與重要激勵的個體范圍，達成助推被監(jiān)管者遵從相關規(guī)范的效果。在量化評價的過程中，評價主體需要綜合諸多詳細的信息數(shù)據(jù)進行計算才能得出結論。無論這些信息數(shù)據(jù)源于行政檢查抑或自行監(jiān)測，其歸集本身就是一種過程性監(jiān)控權力的表現(xiàn)形式。

（二）量化評價工具功能的雙重面向

1.作為行政活動理據(jù)的量化評價

第一，量化評價是配置稀缺資源的重要理據(jù)。通過具體的機制設計，蘊含有擇優(yōu)思維的量化評價工具往往可以融入具有一定甄選性質的行政活動之中，從而在特許或者其他名額有限的決策中發(fā)揮選拔或排序作用，并與稀缺公共資源配置的行政任務相適配。

第二，量化評價是確定獎懲方案的重要理據(jù)。無論是在自我規(guī)制抑或外部規(guī)制語境下，行政機關針對數(shù)量龐大的被評價對象來確定獎懲方案往往需要依賴量化評價工具。

2.作為政府信息公開與聲譽機制形式的量化評價

第一，量化評價工具融入政府信息公開實踐。在信息龐雜的當代社會，行政機關通過數(shù)值排序等形式對重點信息進行強調，是履行公開義務的高階形態(tài)。

第二，量化評價工具成為聲譽機制的重要載體。一方面，優(yōu)秀評價結果的公示成為被評價對象的重要聲譽資本；另一方面，落后評價結果的公示往往帶來被評價對象的聲譽減損，可能構成聲譽罰的新形態(tài)。

量化評價工具的風險審視

（一）偏離目的正當性的風險

第一，公共利益與被評價主體權益被遮蔽的風險。在部分情境下，有的行政機關試圖在最大程度上降低規(guī)制成本、簡化監(jiān)督過程，從而在制度設計與執(zhí)行過程中，過分關注量化評價工具增進監(jiān)督便利程度的價值，偏離了增進公共利益的應然目標，損害了被評價主體的權益。

第二，長遠發(fā)展目標被掩蓋的風險。在部分情境下，有的行政機關試圖令被評價對象高度重視相關評價，并不考慮相關措施是否將不合比例地影響被評價主體的權利。

第三，增加尋租可能性的風險。在部分情境下，有的行政機關及其工作人員開展量化評價活動，是為排除或限制競爭尋找更為隱蔽的方式，甚至為非法斂財巧立名目。

（二）偏離規(guī)則與決策合理性的風險

1.指標體系合理性不足的風險

第一，不易擺脫主觀性的風險。指標體系不同于技術標準，其指標設計和權重設計必然帶有相當多的價值判斷成分，難以完全依據(jù)科學規(guī)律而制定。

第二，不易被有效約束的風險。指標體系采用條目列舉與數(shù)學公式相結合的體例，屬于高度具體的規(guī)范形態(tài)。這種形態(tài)既無法以法律法規(guī)的形式頒行，也難以通過規(guī)章形式出臺，通常僅能以規(guī)范性文件的形式呈現(xiàn)。由此，指標體系更容易出現(xiàn)曲解上位法原意、不當影響被評價對象合法權益、過度規(guī)制等問題。

2.行政決策合理性不足的風險

第一，據(jù)以決策的真實問題被掩蓋。在部分情境下，量化評價工具已經令相關決策機制向“應試教育”方向演變，評價主體往往簡單地挑選出分值最高或最低的被評價對象來激勵或懲戒；數(shù)字本身成為被測量事項的“指示器”，很少有人深入觀察個體的原因與情況。

第二，唯指標的決策機制很難避免。唯指標的本質可以被歸結為，無法量化成具體指標的多元價值在決策過程中相對容易被忽略。

（三）偏離程序性要求的風險

第一，被評價主體的程序性權利存在被忽視的風險。面對既定的指標體系與評價程序，負責量化評價的行政機關無論是開展信息收集核查，抑或是依據(jù)公式進行計算排名，“量體裁衣”針對具體個體調試評價方案的程序裝置均較為匱乏。

第二，量化評價工具存在加劇行政程序冗余的風險。在未引入量化評價時，行政機關通常依托單一行政程序開展次數(shù)有限的行政檢查。然而在量化評價覆蓋的領域，行政機關不僅有可能要求被評價主體持續(xù)上報信息，還往往輔之以復雜的檢查監(jiān)督程序。

量化評價工具的法治約束

（一）基于依法行政原則的約束

當量化評價工具作用于行政相對人時，權力不受約束的行使就很有可能產生“濫用行政權力排除、限制競爭”的效果。因此，它在對相對人權利義務產生實際影響的情況下應當具有法規(guī)范授權。此外，即便部分量化評價工具并不直接包含違法排除、限制競爭的因素，但仍然能夠發(fā)揮類似于聲譽罰的效果。對此，一個可行的方案是，參照行政處罰法中針對通報批評所規(guī)定的規(guī)范位階，通過法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)來設定直接作用于相對人的量化評價工具，規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定范圍內作出具體規(guī)定。

恰當位階的法規(guī)范也不應當將量化評價作為只有輕微影響的規(guī)制工具，有權機關在制定過程中應當正視其規(guī)制效果，認真評估其對被評價對象增加的規(guī)制負擔。

（二）基于合理性原則的約束

第一，作為量化評價賦分依據(jù)的指標體系需合理。審慎甄別是否設置指標分值；確保指標體系導向具有正當性；強化指標體系本身的合理性。

第二，量化評價作用于決策的情境與程度需合理。將多元價值納入決策機制；將“以人為本”納入考量要素；建構更精細的規(guī)制方案。

（三）基于正當法律程序原則的約束

量化評價與其他行政活動一樣，也應當在不同節(jié)點強調聽取被評價對象（尤其是受到不利決定者）的陳述與申辯、說明理由等程序的重要價值。尤其應當強調的是行政機關對量化評價工具的解釋義務，評價活動不能掩映在復雜的算法之后，成為難以質疑的“黑箱”。

此外，相較于其他行政活動，針對量化評價工具的程序性要求應當額外強調減少其對個體生產生活的打擾。糾偏唯指標、唯排名帶來的負面影響，不僅需要決策者在資源配置時參考多元要素，更需要決策者盡量避免將評比活動常態(tài)化，避免將業(yè)務發(fā)展異化為數(shù)字提升任務。

（四）完善針對量化評價工具的救濟機制

糾偏唯指標的扭曲效應在行政機關自我規(guī)制的內部行政法語境下，主要依賴于制度設計者審慎設定量化評價工具、建立多元決策機制。在外部監(jiān)管的語境下，還需要完善針對量化評價工具的救濟機制，打破部分量化評價工具理性客觀的“面紗”，揭示其違法增加相對人義務、減損相對人權利的一面，避免相對人受到不公平的對待。

量化評價工具往往只能在評價結果明顯影響相對人權利義務的情境下才會進入救濟法視野。救濟機制面臨的這一結構性難題再次提示我們，制度設計者須格外審慎設置量化評價工具，避免由于相當多的數(shù)字計算無法進入救濟渠道卻又對市場與社會主體帶來各方面壓力，進而累積更多的矛盾與問題。

（原文刊載于《中國法學》2025年第2期）