2023年4月1日，《中華人民共和國黃河保護(hù)法》正式實施。該法是我國繼《中華人民共和國長江保護(hù)法》之后制定的又一部流域性法律。該法的出臺，是進(jìn)一步加強(qiáng)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要舉措，對于保障黃河安瀾，推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用，實現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展具有重大意義，是全面推進(jìn)國家“江河戰(zhàn)略”法治化的又一標(biāo)志性立法。該法的實施，標(biāo)志著以下四大法治功能的實現(xiàn)：

一是填補(bǔ)了黃河流域生態(tài)保護(hù)法律漏洞。一方面，黃河具有水少沙多、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境脆弱的特點。對此，一般性法律缺乏針對性，對特色問題難以覆蓋。黃河保護(hù)法針對黃河灘區(qū)管理、水沙關(guān)系協(xié)調(diào)等黃河特有問題進(jìn)行了制度構(gòu)建，還制定了如水資源剛性約束、調(diào)水調(diào)沙、淤地壩管理、入海備用流路管理等制度，具有極強(qiáng)的流域針對性，填補(bǔ)了立法的缺失。另一方面，過去立法缺乏對于新污染物有效治理機(jī)制的規(guī)定。黃河保護(hù)法首次回應(yīng)了這一問題。如第80條明確了對持久性有機(jī)污染物等新污染物進(jìn)行管控和治理的主體。再如第74條賦予了省級人民政府對沒有國家水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的特色產(chǎn)業(yè)、特有污染物補(bǔ)充制定地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力。

二是疏通了黃河流域生態(tài)保護(hù)依法管理體系。一方面，變“九龍治水”為“一龍管河”。黃河保護(hù)法第4條要求國家建立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，全面指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展工作。這一規(guī)定改變了過去各地方、各部門分而治水、缺乏聯(lián)動的不利情形，有效增強(qiáng)了黃河生態(tài)保護(hù)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。另一方面，以法律形式厘清了治水各方權(quán)責(zé)邊界，強(qiáng)化了政府監(jiān)管職責(zé)。黃河保護(hù)法中，有84條規(guī)定了政府的相關(guān)責(zé)任及對政府的監(jiān)督，占全部條文數(shù)的68.8%。其中直接點出國務(wù)院部委13個，規(guī)定了縣級以上地方人民政府職責(zé)82處，是規(guī)定各方責(zé)任最多的法律之一。

三是強(qiáng)化了破壞黃河流域生態(tài)的法律責(zé)任。黃河保護(hù)法積極貫徹了“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的要求。其一，實行“雙罰制”。即單位違法，不僅處罰單位，而且對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員也應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)罰款的行政處罰或者處分。其二，加大處罰力度。如在黃河流域水土保持、取用水中存在違法行為，需要承擔(dān)比水法、水土保持法中規(guī)定的罰款額度更高的罰款。再如黃河保護(hù)法第109條將罰款上限提升至500萬元。其三，擴(kuò)大了處罰范圍。如新增4項與黃河流域重點保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、野生動物保護(hù)、自然保護(hù)地保護(hù)有關(guān)的刑事責(zé)任。

四是構(gòu)建了黃河流域生態(tài)保護(hù)的法治框架。過去，適用于黃河流域生態(tài)保護(hù)的法律法規(guī)有多部，在法律層面就有環(huán)境保護(hù)法、水法、水污染防治法、防洪法和水土保持法。這雖然初步建立了水資源開發(fā)利用與保護(hù)的法律框架，但缺乏系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，甚至存在法律沖突現(xiàn)象。黃河保護(hù)法集中統(tǒng)一了黃河流域生態(tài)保護(hù)法律制度，是黃河流域生態(tài)保護(hù)的“法典”。此外，從黃河治理角度而言，黃河流域是一個獨特、完整、復(fù)雜、龐大的生態(tài)系統(tǒng)，一般性的法律法規(guī)無法妥善處理黃河流域生態(tài)保護(hù)的特殊性問題。制定流域性專門法律，可以為妥善處理黃河流域生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)上下游、左右岸以及不同地區(qū)、部門間各種利益關(guān)系提供法律框架，為推動黃河流域綠色發(fā)展提供法治保障。

“徒法不足以自行”。在黃河保護(hù)法實施過程中，還需要各地方進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)制度，嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法，加強(qiáng)法治宣傳，在社會中形成自覺尊法、學(xué)法、守法、用法的良好氛圍。

在立法方面，黃河流域各地方人大應(yīng)當(dāng)積極推動有關(guān)立法，根據(jù)黃河保護(hù)法的條文內(nèi)容，進(jìn)一步明確職責(zé)分工、加強(qiáng)協(xié)同聯(lián)動、細(xì)化重要制度。特別要根據(jù)黃河保護(hù)法中的授權(quán)、委托條款，建立相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制，以進(jìn)一步落實黃河保護(hù)法的相關(guān)要求，實現(xiàn)立法目的。

在行政執(zhí)法方面，黃河流域各地方政府應(yīng)當(dāng)制定和完善黃河生態(tài)保護(hù)相關(guān)規(guī)范性文件，確立相關(guān)執(zhí)法機(jī)制，規(guī)范行政執(zhí)法活動。比如，梳理黃河保護(hù)法中賦予的權(quán)力，制定或完善權(quán)力清單；根據(jù)黃河保護(hù)法中確立的法律責(zé)任，進(jìn)一步制定行政裁量基準(zhǔn)。

在司法方面，各地人民法院應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮環(huán)境資源審判職能作用，增強(qiáng)系統(tǒng)觀念，突出問題導(dǎo)向，大興調(diào)查研究，不斷完善環(huán)境資源審判體制機(jī)制，發(fā)布典型案例，在黃河流域生態(tài)文明建設(shè)中提供完善的司法救濟(jì)。各地檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)積極落實最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治，結(jié)合黃河流域司法保護(hù)特點，豐富完善預(yù)防性、懲罰性、恢復(fù)性司法措施，為保障黃河秀美安瀾提供堅強(qiáng)有力的司法監(jiān)督。

在守法方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)黃河保護(hù)法有關(guān)制度的宣傳工作。在政府內(nèi)部，應(yīng)當(dāng)積極組織對黃河保護(hù)法的學(xué)習(xí)，幫助執(zhí)法人員深刻領(lǐng)會黃河保護(hù)法的立法目的、立法精神和具體制度，更加公正、文明執(zhí)法。在社會上，應(yīng)當(dāng)積極組織黃河保護(hù)法有關(guān)制度的宣傳，幫助人民群眾理解黃河生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性、認(rèn)識破壞黃河生態(tài)環(huán)境應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，減少違法現(xiàn)象，實現(xiàn)法治國家、法治政府、法治社會的統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)。

（作者熊樟林 公子晨分別系東南大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，東南大學(xué)教育部教育立法基地研究人員）