□ 呂忠梅

生態(tài)環(huán)境法典草案設(shè)置了總則編、污染防治編、生態(tài)保護(hù)編、綠色低碳發(fā)展編、法律責(zé)任編和附則。

總則編分為9章，共143條。作為草案的開篇之作和“總綱”，其意義不僅在于統(tǒng)攝各分編、避免立法重復(fù)，更在于構(gòu)建生態(tài)環(huán)境法典草案的邏輯內(nèi)核，為各分編提供立法依據(jù)，確保法典體系邏輯統(tǒng)一。因此，準(zhǔn)確把握總則編的內(nèi)容和特點(diǎn)是全面理解生態(tài)環(huán)境法典草案的起點(diǎn)。

提綱挈領(lǐng)統(tǒng)領(lǐng)法典草案各編

在全球可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型和重塑生態(tài)環(huán)境治理體系的背景下，總則編不僅要為分編提供邏輯基礎(chǔ)，更要通過統(tǒng)籌污染防治、生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展等體系創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，回應(yīng)全球性挑戰(zhàn)。

此次編纂生態(tài)環(huán)境法典，原則上將適用于污染防治、生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展的通用性制度規(guī)范，如生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測、影響評價(jià)、突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應(yīng)對等，均提煉歸納在總則編中規(guī)定。

同時(shí)，注重處理好與有關(guān)法律的關(guān)系，將現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境影響評價(jià)法的主要內(nèi)容也編纂進(jìn)總則編，并吸收長江保護(hù)法、黃河保護(hù)法、青藏高原生態(tài)保護(hù)法等近年來新制定修改的法律所規(guī)定的有關(guān)新制度的內(nèi)容。

此外，總則編積極總結(jié)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將各方面認(rèn)識較為一致、比較成熟的做法上升為法律規(guī)定，體現(xiàn)法典的實(shí)踐性。

提煉歸納基礎(chǔ)性綜合性規(guī)范

從內(nèi)容上看，總則編提煉和歸納了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域普遍適用的基礎(chǔ)制度和綜合性規(guī)范。

總則編第一章明確“全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)，加快推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”的立法目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)保障公眾健康與生態(tài)環(huán)境權(quán)益。同時(shí)，規(guī)定生態(tài)環(huán)境定義與適用范圍，明確法典適用于污染防治、生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展等領(lǐng)域；規(guī)定生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，并確立保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理等基本原則；明確政府、企業(yè)、公眾等主體的責(zé)任，強(qiáng)化國際合作義務(wù)。此外，還首次以法典形式設(shè)立全國生態(tài)日，取代原環(huán)境保護(hù)法中“環(huán)境日”的規(guī)定。

總則編第二章和第九章整合河湖長制、林長制、跨區(qū)域聯(lián)合保護(hù)等創(chuàng)新制度，明確各級政府及部門的職責(zé)分工，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制和生態(tài)安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制；強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任制、考核評價(jià)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、人大監(jiān)督等制度，確保監(jiān)管實(shí)效；規(guī)定政府生態(tài)環(huán)境信息公開、企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者生態(tài)環(huán)境信息公開，明確保障公眾參與、鼓勵公眾監(jiān)督等。

總則編第二章至第八章，對監(jiān)督管理制度作出規(guī)定。主要制度包括目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、人大監(jiān)督、生態(tài)環(huán)境司法、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)的保護(hù)與修復(fù)、主體功能區(qū)制度體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和管理制度體系、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制、水資源剛性約束制度、生物多樣性保護(hù)、自然保護(hù)地體系以及區(qū)域流域保護(hù)、重點(diǎn)海域綜合治理、現(xiàn)場檢查、行政強(qiáng)制、生態(tài)環(huán)境信用監(jiān)管體系等。重點(diǎn)制度包括構(gòu)建生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系，明確生態(tài)保護(hù)紅線管理制度，實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，統(tǒng)籌生態(tài)空間布局；建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)范生態(tài)環(huán)境基準(zhǔn)制定和監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)共享與信息公開；完善生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)制度，明確生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)的范圍、內(nèi)容和程序；建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，規(guī)定財(cái)政補(bǔ)償、橫向補(bǔ)償、市場補(bǔ)償?shù)榷嘣鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式；完善突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應(yīng)對流程，明確監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急聯(lián)動等責(zé)任。

總則編第八章主要規(guī)定了有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政、稅收、價(jià)格、采購、金融、產(chǎn)業(yè)等保障措施。

構(gòu)建抽象性開放性規(guī)則體系

總則編的一大特點(diǎn)，是通過運(yùn)用把被提取和抽象的一般性內(nèi)容匯總在一起的“提取公因式”的立法技術(shù)，構(gòu)建兼具抽象性與開放性的基本規(guī)則體系，其功能涵蓋統(tǒng)領(lǐng)性、通用性、實(shí)踐性、適應(yīng)性四大維度。

作為法典的“總綱”，總則編的首要功能就是統(tǒng)領(lǐng)法典并為法典外的相關(guān)立法提供價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)。一方面，通過“基本規(guī)定”章確立生態(tài)環(huán)境法典的憲法依據(jù)、基本原則及適用范圍，為分編提供價(jià)值導(dǎo)向與邏輯起點(diǎn)。另一方面，通過從各分編具體規(guī)范中抽象出共同規(guī)則，形成總則統(tǒng)領(lǐng)分則、分則細(xì)化總則的邏輯鏈條，既以一般條款協(xié)調(diào)分編關(guān)系，也為未來社會變化預(yù)留解釋空間，避免法典僵化，保持法典的適應(yīng)性與擴(kuò)展性。

從內(nèi)容上看，總則編主要運(yùn)用法律關(guān)系建構(gòu)方法，抽象出能夠運(yùn)用于整個法典的法律關(guān)系基本要素，以減少條文重復(fù)、提升立法效率。同時(shí)，通過領(lǐng)域整合，將污染防治、生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展等行為統(tǒng)一納入“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”范疇，形成“生活富裕、生態(tài)良好、生產(chǎn)發(fā)展”的協(xié)同格局；通過方法整合，形成多元共治體系，協(xié)同推進(jìn)減污、降碳、擴(kuò)綠、增長，以統(tǒng)一判斷標(biāo)準(zhǔn)方式將生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綠色發(fā)展促進(jìn)納入一部法律文件，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“人與自然和諧共生”的國家目標(biāo)。

具有價(jià)值引領(lǐng)回應(yīng)關(guān)切作用

總則編承擔(dān)著以體系化整合與前瞻性布局，促進(jìn)我國生態(tài)環(huán)境立法從“問題應(yīng)對型”分散立法轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸贫纫I(lǐng)型”系統(tǒng)立法的重任?？梢哉f，總則編的價(jià)值導(dǎo)向決定著法典編纂目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。

總則編將“全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)，加快推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”寫入立法目的，并將“人與自然和諧共生”作為貫穿生態(tài)環(huán)境法典的價(jià)值主線。同時(shí)，將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入總則，體現(xiàn)中國特色社會主義法治道路的根本特性。

總則編還首次將“生態(tài)環(huán)境權(quán)益”納入立法，回應(yīng)公眾對清潔空氣、安全飲水等基本環(huán)境權(quán)益保障的訴求，如針對油煙、噪聲等“達(dá)標(biāo)擾民”問題，通過預(yù)防條款明確污染源與居民區(qū)的空間規(guī)劃要求，將治理重心前移至規(guī)劃審批階段。此外，還建立“信息公開—公眾監(jiān)督—決策共治”全鏈條機(jī)制，回應(yīng)公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的需求，保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

（作者系十四屆全國人大常委會委員、全國人大環(huán)資委副主任委員、中國法學(xué)會副會長。本報(bào)記者朱寧寧整理）