法治日報(bào)全媒體記者余東明 黃浩棟

近日，上海市普陀區(qū)通報(bào)了今年前10個月全區(qū)行政訴訟和行政復(fù)議案件行政首長出庭應(yīng)訴情況。數(shù)據(jù)顯示，在今年前10個月中，各行政機(jī)關(guān)作為被告的行政案件機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率達(dá)到71.2%，與去年同比增長率超一倍。絕大部分涉訴委辦局和街道鎮(zhèn)的出庭應(yīng)訴率均達(dá)100%，其中包括城管執(zhí)法局、規(guī)劃資源局等案件較為集中的單位。

多年來，在“民告官”訴訟中如何推動行政首長自覺出庭應(yīng)訴，一直是各級黨委政府高度重視卻鮮見實(shí)效的一件難事。普陀區(qū)通過構(gòu)建常態(tài)化工作機(jī)制，切實(shí)提高行政首長出庭應(yīng)訴能力和自覺性，推動行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，從而進(jìn)一步提升法治政府建設(shè)水平。

“在推進(jìn)全面依法治國進(jìn)程中，法治政府建設(shè)關(guān)鍵在干部，法治社會建設(shè)關(guān)鍵也在干部。要提升各級干部依法行政能力和水平，抓好出庭應(yīng)訴工作就是抓住了牛鼻子?！逼胀訁^(qū)委副書記顧軍說，通過構(gòu)建常態(tài)化的行政首長出庭應(yīng)訴機(jī)制，確?！案婀倌芤姽?、出庭又出彩、出彩能出效”的良好工作效能，這既充分體現(xiàn)了對民聲民意的尊重，又很好地從源頭上解決行政爭議，不斷提升廣大人民群眾的獲得感和滿意度，為“中國之治上海實(shí)踐”增添了新樣本和新經(jīng)驗(yàn)。

嚴(yán)要求

不久前，上海鐵路運(yùn)輸法院開庭審理了一起普陀區(qū)人民政府和區(qū)公安分局作為共同被告的治安行政處罰案。普陀區(qū)副區(qū)長、區(qū)公安分局黨委書記、局長姜堅(jiān)和區(qū)司法局局長顧宇斌共同出庭應(yīng)訴。這也是上鐵法院管轄范圍內(nèi)首件由公安局局長出庭應(yīng)訴的案件。

庭審中，原被告雙方針對案件爭議焦點(diǎn)充分發(fā)表了辯論意見，針對原告提出的問題和質(zhì)疑，兩位“一把手”分別逐一回應(yīng)。

這令原告非?！耙馔狻?，他認(rèn)為這份“尊重”難能可貴，體現(xiàn)了公平公正，這也強(qiáng)力推動了行政爭議得到實(shí)質(zhì)性化解。

同樣讓人耳目一新的還有現(xiàn)場參與旁聽的20多名法制干部和執(zhí)法人員。他們在參加完現(xiàn)場“出庭、旁聽、講評三合一”活動后紛紛表示，這種“現(xiàn)場教育”沖擊力非常大，“怕當(dāng)被告怕出庭”的擔(dān)心緩解了很多。

“行政應(yīng)訴工作是法治政府建設(shè)的重要組成部分，行政應(yīng)訴工作的好壞直接反映廣大干部依法行政的能力和水平。近年來，我們高起點(diǎn)嚴(yán)要求，在法治政府建設(shè)中，對行政首長出庭應(yīng)訴工作作出了可操作性極強(qiáng)的頂層設(shè)計(jì)，并逐年量化升級，構(gòu)建了一個常態(tài)化的工作新機(jī)制?！逼胀訁^(qū)司法局副局長章潔告訴《法治日報(bào)》記者。

據(jù)悉，今年9月10日，上海市人民政府公布了《上海市行政應(yīng)訴工作規(guī)定》，將于明年作為政府規(guī)章正式實(shí)施。而早在2019年7月，普陀區(qū)就已率先出臺了《上海市普陀區(qū)行政應(yīng)訴工作規(guī)定》，就如何提高和確保行政首長出庭應(yīng)訴率作出了詳細(xì)規(guī)定，其中很多內(nèi)容在《上海市行政應(yīng)訴工作規(guī)定》中得到引用和固化。

記者注意到，《普陀區(qū)行政應(yīng)訴工作規(guī)定》全文共二十五條，內(nèi)容涵蓋指導(dǎo)監(jiān)督、出庭義務(wù)、績效考核、“三合一”活動等方方面面，其中第二十條明文規(guī)定行政首長出庭應(yīng)訴比例不得低于該機(jī)關(guān)年度行政訴訟案件總數(shù)的80%，對出庭應(yīng)訴率提出了剛性要求。

硬考核

談到曾被區(qū)委組織部“亮燈”的經(jīng)歷，普陀區(qū)規(guī)劃資源局局長彭波記憶猶新。

據(jù)彭波回憶，當(dāng)天上午他剛打開辦公室的電腦，系統(tǒng)就自動彈出一條醒目的提示：區(qū)規(guī)劃資源局2019年度行政首長出庭應(yīng)訴率未達(dá)到80%，須引起重視。

“亮燈”機(jī)制是普陀區(qū)目前針對行政首長出庭應(yīng)訴率不達(dá)標(biāo)單位采取的預(yù)警措施。據(jù)介紹，出庭應(yīng)訴率不足80%的單位將受到黃燈預(yù)警；出庭應(yīng)訴率特別低下的單位則會收到紅燈預(yù)警，受到紅燈預(yù)警的單位行政負(fù)責(zé)人必須接受組織部門的誡勉談話。

自從被“亮燈”后，普陀區(qū)規(guī)劃資源局迅速采取行動，細(xì)化機(jī)關(guān)規(guī)定、廣泛開展行政訴訟旁聽活動，最終有效扭轉(zhuǎn)了行政首長出庭應(yīng)訴率過低的問題。今年1月至今，該局的出庭應(yīng)訴率一直保持在100%。

為確保普陀區(qū)行政首長“能出庭必出庭”的常態(tài)，普陀區(qū)將行政首長出庭應(yīng)訴、司法建議反饋、應(yīng)訴能力建設(shè)等情況納入依法行政績效考核體系，并建立了一系列具體的考核措施。

今年10月1日，普陀區(qū)行政首長出庭應(yīng)訴“請假制度”正式實(shí)行，行政首長如果遇到不能出庭應(yīng)訴的情況，必須提前向分管副區(qū)長請假報(bào)備，并在庭審結(jié)束后形成報(bào)告。

此外，普陀區(qū)還制定了一套完整的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)流程，各行政機(jī)關(guān)每個季度要向區(qū)司法局報(bào)送行政訴訟收案數(shù)、結(jié)案數(shù)、行政首長出庭應(yīng)訴數(shù)等數(shù)據(jù)，區(qū)司法局也會定期向上海鐵路法院調(diào)取相關(guān)數(shù)據(jù)，確保及時掌控全區(qū)各行政機(jī)關(guān)的出庭應(yīng)訴狀況并按期公布。

截至目前，普陀區(qū)已有多位局級領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴，形成很好的表率氛圍。

強(qiáng)實(shí)效

在普陀區(qū)公布的行政首長出庭應(yīng)訴情況中，記者注意到，區(qū)房管局2019年作為被告共參與了42起行政訴訟案件的審理，而截至目前該局僅9次坐上被告席，行政訴訟案件數(shù)量下降幅度名列全區(qū)第一。

該局局長張軍告訴記者，在對2019年度行政訴訟出庭應(yīng)訴情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和梳理后，房管局內(nèi)部針對行政執(zhí)法中暴露出的問題和短板開展了一系列自查和整改工作，不斷完善行政程序、操作口徑，提高廣大干部依法行政的能力和水平。

“行政訴訟源于日常行政行為的不規(guī)范，要求行政首長出庭可以倒逼依法行政能力和水平的提升，這是狠抓行政首長出庭應(yīng)訴工作的真正目的?！鳖櫽畋笳f，在工作機(jī)制上，我們除了常態(tài)化開展行政首長出庭、旁聽、講評“三合一”工作以外，還同時推出了行政機(jī)關(guān)常態(tài)化自查、行政首長常態(tài)化述法等工作機(jī)制。

據(jù)介紹，自2018年以來，普陀區(qū)堅(jiān)持組織行政訴訟案例研討班，由敗訴機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人上臺自我分析案件敗訴原因，并提出整改方案，由區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)法律人士進(jìn)行點(diǎn)評，以“紅紅臉、出出汗”的形式，提高各行政機(jī)關(guān)對行政訴訟，尤其是敗訴案件的重視。

此外，普陀區(qū)還與上海鐵路運(yùn)輸法院開展司法行政良性互動，定期組織各機(jī)關(guān)單位負(fù)責(zé)人參加培訓(xùn)活動，邀請法官對全區(qū)出庭應(yīng)訴情況開展總結(jié)評析，并進(jìn)行專題授課，有針對性地提高行政機(jī)關(guān)的依法行政能力和機(jī)關(guān)單位人員對相關(guān)法律的了解。

“從制度設(shè)計(jì)、深度推進(jìn)，到考核監(jiān)督、自我評查，行政首長出庭應(yīng)訴工作形成了一個從行政爭議出發(fā)，到行政能力提高的工作閉環(huán)，讓行政首長出庭應(yīng)訴的工作實(shí)效成為法治政府建設(shè)的強(qiáng)大推動力，為‘平安普陀’‘法治普陀’建設(shè)貢獻(xiàn)力量?！鳖櫽畋笳f。